勞委會職訓局以甲○○（借款人）、乙○○（連帶保證人）與其於民國 86 年 12 月 2 日簽訂關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約（下稱系爭契約），向勞委會職訓局借款新臺幣（下同）483,622 元，雙方約定自借款日起算，第 2年起依年金法，按月平均攤還本息，第 1 年免計利息，第2 年起按年利率 3 ％計息，遲延攤還本息時，自約定攤付日起，逾期在 6 個月以內者，按約定利率百分之 10，逾期超過 6 個月部分，按約定利率百分之 20 計算之違約金。
詎前開債務雖未屆清償期，惟甲○○、乙○○等未依約還款，依系爭契約書第 7 條約定之「本借款視為全部到期」，勞委會職訓局遂依系爭契約第 10 條規定，請求甲○○、乙○○等負連帶給付責任，屢經催討，甲○○、乙○○等均未清償，勞委會職訓局向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）聲請對被告等核發支付命令，經被告等提出異議後，桃園地院以其無受理訴訟權限為由，以 101 年度桃簡字第972 號民事裁定移送至本院。
案件經台北高等行政法院法官審理後，判斷如下：
一、本件屬公法上之爭議，本院就本件有受理訴訟之權限：
（一）按憲法第 77 條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」法院組織法第 2 條規定：「法院審判民事、刑事及其他法律規定訴訟案件，並依法管轄非訟事件。」行政法院組織法第 1 條規定：「行政法院掌理行政訴訟審判事務。」依以上之規定可知，我國所採取的是普通法院與行政法院之二元訴訟制度。
（二）又按 89 年 7 月 1 日施行之修正行政訴訟法第 1 條規定：「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」第 2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」
依以上規定可知，行政訴訟法關於得提起行政訴訟之事件（即行政訴訟事件之範圍或行政法院審判權之範圍），係採概括主義，亦即舉凡一切應適用公法解決之爭執，除立法者另有安排（法律別有規定）外，應均循行政訴訟程序至行政法院解決紛爭；且復參照現行行政訴訟法全部之規定可知，立法者意在建立 1 個「完整、有效且及時的權利保護體系」，舊法時代因當時行政訴訟制度無法提供完整而有效救濟，而由民事訴訟提供「補充的權利保護途徑」之情形（例如行政契約有關爭議、公務人員保險等社會保險有關爭議等），不應再發生，同理亦不容許應適用公法之事件，經行政機關之操作安排，使之遁入私法領域，不受行政法院之司法審查。
（三）再按行政訴訟法第 125 條第 1 項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」本件勞委會職訓局起訴主張兩造於 86 年間依貸款實施要點訂有系爭契約，甲○○因此向勞委會職訓局借得 483,622 元，並由乙○○連帶保證，今甲○○未依約還款，借款視為全部到期，爰請求甲○○、乙○○等依系爭契約之約定等負連帶給付責任；甲○○、乙○○等對於系爭契約上簽名蓋章之真正不予爭執，甲○○對於取得 483, 622 元之事實亦不爭執，惟抗辯其係85 年關廠之聯福公司員工，未領得法定之資遣費或退休金，該 483, 622 元係國家對甲○○之補償，甲○○、乙○○無庸返還等情。是本件兩造雖各自為以上之主張，惟本件之事實關係究為何？本院依上開規定，自有必要先予究明勞委會職訓局何以對甲○○、乙○○甲○○給付系爭款項？兩造間所形成之法律關係是否係依公法規定而發生？
（四）查依本院卷第 21 頁（背面）所附之立約日期為 86 年12 月 2 日之系爭契約，其全名為關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約，其序言即揭示係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點規定而為立約，是本件應先觀察於該立約時系爭貸款實施要點之內容乃至於其制定之目的。
（五）又查上開貸款實施要點係勞委會於 86 年 7 月 10 日以台 86 勞資 3 字第 029354 號函發布全文 15 條，於第 1 條規定其依據：「依據『就業服務法』第 24 條與『就業安定基金收支保管及運用辦法』第 6 條第 2 款規定辦理。」
於第 2 條規定其目的為：「為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活... 」於第 3 條規定適用對象為：「具中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工作一年以上，因該事業單位於民國 85 年 1 月 1 日以後關廠歇業而失業之勞工，未依法領取法定資遣費或退休金，且未請領輔導就業獎助者。」
第 6 條規定其貸款金額為：「貸款金額最高為新台幣一百萬元整，惟每人貸款金額不得超過雇主積欠之法定資遣費或退休金之金額。」第 14 條規定其經費來源為：「由行政院勞工委員會每年於就業安定基金中提撥新台幣7 億元辦理，並委由金融機構代辦。」第 15 條則規定：「本要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或失業保險開辦後停止適用。」上開規定迥異於一般常見單純基於社會國思維對社會弱勢提供的無因性給付，含有特殊個案性、措施性之意涵，簡言之，有量身訂做之意味。
是本件應續予究明者，勞委會何以需要動用就業安定基金？何以僅適用於 85 年 1 月 1 日以後關廠歇業而失業之勞工？是否如甲○○、乙○○所主張之基於國家補償責任而來？
（六）基於以下之理由，本院認系爭貸款實施要點之制定及款項之撥給，係基於國家補償責任而來：
1.國家保護法制之不健全：按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」第153 條第1 項前段規定：「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」明確揭示國家負有保障勞工生存及提昇其生活水準之義務，是國家本應積極制定各項保護勞工之法律，並實施各項保護勞工之政策。
然查於85、86年間，僅有勞動基準法、就業服務法及勞動檢查法略有規範，而其中將退休制度作為勞動條件，規定在勞動基準法中，退休金之給付完全由最後雇主負擔，且勞工工作年資以服務同一事業者為限（因離職或事業單位關廠、歇業而就新職者，工作年資重新計算），而無視於退休制度長久以來歷史發展明白顯示出之社會安全性格；另對於具有提前退休之退休金（恩給制）功能及失業保險的代用等功能之資遣費，如遇雇主關廠、歇業時亦全無保護勞工之規範。
在面對當時因產業轉型傳統產業獲利能力變差，因而或外移或引進外籍勞工或採全自動生產，造成本國勞工因工廠關廠、歇業、裁員而失業，引發種種社會問題後，才陸續制定了一些相關規定，例如於87年12月28日訂定發布勞工保險失業給付實施辦法、91年5 月15日公布就業保險法（92 年1 月1日施行）、93年6 月30日公布勞工退休金條例（94年6 月30日施行）。
2.主管機關未盡法定監督義務：依73年公布之勞動基準法第56條第1 項規定：「本法施行後，雇主應按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，並不得作為讓與、扣押、抵銷或擔保。其提撥率，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」
而依當時勞動檢查法第4 條規定：「勞動檢查事項範圍如左：一、依本法規定應執行檢查之事項。二、勞動基準法令規定之事項。... 」第5 條第1 項規定：「勞動檢查由中央主管機關設勞動檢查機構或授權省（市）主管機關或有關機關專設勞動檢查機構辦理之。勞動檢查機構認有必要時，得會同縣（市）主管機關檢查。」
是可知立法者賦予中央主管機關勞委會依法適切擬訂提撥率之權限及義務，且賦予主管機關就勞動基準法規範各事項之檢查權限及義務，自包括上開雇主是否有按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲之事項。
惟查依勞委會製作之「近年來重大勞資爭議案廠家名稱及積欠員工資遣費、退休金一覽表」，聯福公司就其積欠420 名員工之資遣費、退休金1 億8 千萬元全未給付，東菱電子公司就其積欠670 名員工之資遣費、退休金1 億3 千萬元全未給付，利昌鋼鐵廠就其積欠80名員工之資遣費、退休金2千5 百萬元全未給付，另福昌公司、東洋針織公司亦分別積欠員工之資遣費、退休金各9 千2 百萬元及1 億8 千萬元，而僅分別給付3 千6 百餘萬元及1 億元，而勞委會職訓局並未提出任何檢查報告或其他事證證明主管機關已善盡職責，而監察院於87年3 月2 日所作成之調查報告亦認勞委會及桃園縣政府勞工局應各就未盡職責部分檢討改進。
*關鍵字：風險規劃，社會保險、就業保險、勞動規劃
朱惠斌
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